Nouveaux modes de régulation de l’action sociale : stratégie et positionnement des associations d’action sociale

Contribution du GNDA à la revue « Union Sociale » (UNIOPSS)

INTRODUCTION :

C’est une évidence, le contexte de l’action sociale évolue. La particularité de ces mutations très rapides est qu’elles investissent le champ d’action des intervenants par tous les côtés : Par les publics visés, nous assistons à une massification des difficultés et problématiques. Par les conceptions de l’opinion publique sur le travail social, il y a une élévation sensible des exigences à la fois en matière de sécurité (que les intervenants évitent les troubles) et d’intégration (par exemple en ce qui concerne les personnes en situation de handicap, notamment pour la scolarisation des enfants). Par les actions elles-mêmes qui tendent à une individualisation accrue des analyses et des modes d’intervention accompagnée d’une judiciarisation des contentieux.

A ces fortes évolutions d’ordre sociologique s’ajoutent des réformes essentielles des modes de régulation parmi lesquelles nous pouvons citer à titre d’exemples :

· Le changement de positionnement stratégique de l’Etat (RGPP) ;

· La plus grande proximité des acteurs sociaux avec le lieu de décision politique (décentralisation et déconcentration comme avec les ARS) ;

· Un encadrement inédit des dépenses (dotations budgétaires limitatives, tarifs plafonds) ;

· Une uniformisation des procès (référentiels d’intervention, guides méthodologiques, recommandation de pratiques… Cf. ANAP) ;

· Les principes devenus indiscutables de la convergence tarifaire et de la LOLF (qui, au demeurant est sournoisement passée d’une volonté de donner du sens à la dépense publique à un simple outil de régulation qui justifie aujourd’hui des diminutions de moyens) ;

· L’ouverture aux règles du marché (appels d’offre ou appels à projets, mise en concurrence… Cf. loi HPST) ;

· Un effacement des frontières qui avaient structuré l’action sociale (entre public, privé non lucratif et commercial… Cf. directive services/SSIG) ;

· Un effritement du champ de l’action sociale récemment unifié par la loi 2002-2 et maintenant éclaté entre les Agences Régionales de Santé, les Directions de la Cohésion Sociale et les compétences redéfinies des Départements avec un risque de « sanitarisation » du médico-social ;

· De nouvelles stratégies de concentration des acteurs (regroupement entre associations

pour affronter l’adversité… avec le risque que l’outil prédomine sur le projet) ;

· De nouvelles formes de coopération (GCSMS) associées à de nouveaux modes de gestion et de gouvernance (CPOM) ;

· Etc.

Dans ce contexte, que deviennent les associations d’action sociale quant à l’évaluation des besoins sociaux ? Quel est leur rôle dans la conception et la programmation des réponses ? Que reste-t-il de leur capacité d’initiative et d’innovation ? Comment peuvent-elles réagir ? Ces questions sont, parmi d’autres, au cœur des travaux du Groupement des Directeurs Généraux d’Associations (GNDA).

.1. Réaffirmer l’expertise diagnostique des associations d’action sociale

La capacité des associations à opérer un diagnostic « engagé » des situations sociales s’oppose aux logiques descendantes et asservissantes des commanditaires. Elles se situent à ce point de rencontre d’une contradiction majeure qui marque aujourd’hui le contexte d’action : l’opposition entre l’expérience partagée des citoyens, la compétence d’acteurs engagés – creusets du projet associatif – et l’expertise centralisée de la technocratie dont les fondements sont d’une toute autre nature.

Les associations, faut-il le rappeler, sont avant tout des acteurs de proximité. Sans que cela nuise à leur compréhension d’enjeux globaux, elles jouissent d’une capacité particulière à ajuster l’offre à une analyse partagée et croisée des besoins, à l’écoute des acteurs locaux de l’action sociale, au plus près des habitants, au cœur des territoires où ils vivent.

En fait, et ce point est essentiel pour les cadres dirigeants des associations d’action sociale, cette expertise associative singulière réside dans la combinaison de plusieurs dimensions : proximité, professionnalité, réseau, militance, valeurs. Ces dimensions sont les éléments clés de la notion d’utilité sociale. Et c’est à la croisée de tous les acteurs engagés dans l’action que s’évalue l’utilité sociale des associations. Toute évaluation « du dessus » ou « de l’extérieur » ou encore qui fait l’économie de la prise en compte de cette combinaison particulière passe à côté de l’essentiel et ouvre le risque d’un écrat grandissant entre les besoins et les réponses.

.2. Repositionner le tiers secteur comme acteur incontournable entre le « tout Etat » et le « Tout libéral »

L’économie sociale et solidaire est une alternative au secteur privé lucratif. Cette distinction est vitale, elle place le projet en lieu et place du capital, autrement dit, elle met du sens là où le marché confond la fin et les moyens. Les associations d’action sociale sont pleinement inscrites dans les logiques de l’économie sociale et solidaire, elles en vivent les valeurs, elles y trouvent une nouvelle légitimité. C’est en ce sens que nous pouvons affirmer que les associations d’action sociale sont une alternative à l’étatisation de l’intervention sociale. Elles réhabilitent les enjeux politiques et de citoyenneté là où la tendance technocratique tend à s’enfermer dans de simples logiques administratives de contrôle de conformité.

L’association est au cœur du lien social parce qu’elle repose elle-même sur un lien politique fondateur (le contrat associatif). Elle est aussi au cœur de l’économie solidaire parce qu’elle repose sur un rapport non monétaire (don/contre don). C’est par la différenciation qu’elle opère entre les acteurs (fonction du tiers secteur qui évite la confiscation du pouvoir par les politiques) que l’association construit du lien politique. Enfin, dans une société de plus en plus réduite aux simples lois du marché, l’association ouvre une alternative économique parce qu’elle se fonde sur le principe « un homme, une voix » qui transcende les clivages sociaux et les discriminations liées au capital investi. Elle a donc toute sa place dans un contexte où la question de ce qui fait lien est plus que jamais nécessaire à la pertinence des politiques publiques.

.3. Retrouver la créativité fondatrice des associations

La logique d’appel d’offre conduit notamment à la standardisation des prestations et à des phénomènes de reproduction (industrialisation des procès) alors que la question sociale est constamment une question « nouvelle » qui demande un ajustement permanent et une finesse des réponses. En action sociale, la relation à autrui est constamment à inventer. Elle ne peut donc être supportée par des organisations standards et univoques. Ce qui est créatif dans le modèle associatif, c’est sa capacité à créer et à faire exister des « unités de sens » (espaces de parole, mobilisation forte d’une intersubjectivité qui fait lien…).

Outre cette singularité de la relation d’aide qui détermine les modalités d’organisation, les associations d’action sociale sont inscrites dans un rapport particulier au territoire. Leurs actions sont localisées ce qui est contraire à la tendance actuelle d’une régulation globale. En fait, l’association est une forme originale d’institution qui se différencie de l’organisation :

· L’organisation est un instrument mécanique qui ordonne des actions standardisées, normées ;

· L’institution, à l’inverse, est un espace de loi qui relie des sujets au profit de la créativité, de l’adaptabilité.

Alors que la construction associative permet de relier dans un processus d’individuation les aspects professionnels, bénévoles et la société civile, l’uniformisation des organisations du social est désubjectivante et désinstitutionnalisante.

.4. Développer une vraie posture stratégique

Une des responsabilités des associations d’action sociale est d’inventer aujourd’hui de nouveaux modes de régulation. Pour ce faire, le GNDA est particulièrement concerné puisque cela passe par des nouvelles formes de dirigeance et de gouvernance. Voici quelques pistes qui constituent les axes travaillés actuellement dans le réseau :

Plutôt que de s’inscrire dans une opposition stérile à l’économie libérale, nos associations doivent faire une référence plus explicite à l’économie sociale, à ses fondamentaux et à ses valeurs, comme alternative à l’économie libérale et au « tout marché ». Dans ce contexte de multiplication des références, elles doivent prendre appui sur une meilleure connaissance juridique des enjeux et des systèmes imposés ou alternatifs. D’une part, la logique de l’appel d’offre n’est pas aussi inéluctable que le disent ceux qui en tirent profit. D’autre part, le contenu des cahiers des charges est un élément fondamental du nouveau régime d’autorisation qui suppose que soient pleinement investis les espaces de construction de ces nouvelles règles du jeu.

Les associations d’action sociale ont également tout intérêt à développer des formes coopératives renouvelées et diversifiées entre elles, avec leurs différents partenaires et avec les services publics. C’est là une manière positive et constructive de s’opposer aux mises en concurrence et à leur pouvoir instrumentalisant et de fonder ainsi un système de régulation ancré sur les valeurs et le sens.

Un autre enjeu repose dans la capacité des associations à mobiliser réellement toutes les parties prenantes dans une différenciation/reconnaissance des acteurs. C’est là, dans ces nouvelles formes de gouvernance, que les associations refonderont leurs légitimités politiques. C’est là qu’elles parviendront à remettre en cause les modèles d’autorité hérités de leur histoire et maintenant dépassés. Dans cette indispensable recherche d’autres modes de gouvernance, il est fondamental que les associations conservent et développent leur capacité d’initiative et de mobilisation de tous les acteurs ainsi que leur capacité à apporter des réponses diversifiées.

Le modèle coopératif, structurant de l’utopie associative, doit s’appliquer également aux relations interassociatives. Cette coopération – fédérale et interfédérale – est mise au service d’un maillage social des territoires. C’est une façon de refuser des systèmes étatiques descendants d’organisation des espaces sociaux. Les associations doivent donc s’unir, non pour se défendre mais pour rassembler leurs compétences et peser ainsi plus efficacement sur les décisions des pouvoirs publics (nationalement, régionalement, localement pour l’activité, et en les reliant pour l’analyse et le débat). En ce sens, les Unions et Fédérations ont potentiellement un rôle essentiel à développer.

Plus que tout autre modèle organisationnel, l’association est un espace de médiation sociale qui permet de prendre en compte le sujet (professionnel, usager, citoyen) comme acteur central des institutions du social. Cette « subjectivation » s’inscrit à contre courant des référentiels de procédure standardisants et nécessite de développer un management coopératif à tous les niveaux de l’organisation.

Les associations d’action sociale doivent, encore et encore, revendiquer leur capacité de participer à lévaluation des politiques publiques. Pour cela, elles doivent investir pleinement les fonctions observatoires qui se développent actuellement, voire créer les leurs en cas de défaillance des autorités publiques. Elles doivent aussi revendiquer que l’évaluation de leurs actions et de la qualité des prestations qu’elles délivrent participent pleinement de l’évaluation des politiques sociales nationales et locales.

Face à l’effet « mille feuilles » où se succèdent les paradoxes et où une injonction chasse l’autre dans un climat d’urgence voulant parfois répondre aux questions avant même qu’elles soient posées, les associations doivent réinventer une « gestion des temps ». Elles doivent chercher à vivre selon une temporalité qui rende compatibles les rythmes de la rencontre et de l’action avec celui des acteurs. C’est là un principe de développement durable qui associe les dimensions sociale, économique, environnementale et de gouvernance.

CONCLUSION

Contrairement à une idée qui se répand, l’ennemi n’est pas exclusivement extérieur aux associations d’action sociale. Le danger se situe sans doute aussi en leur sein, notamment par leur difficulté à adopter une posture stratégique face aux défis que pose le contexte d’action.

Cette prise de conscience d’un travail à faire sur elles-mêmes est heureusement déjà en marche et le GNDA en est quotidiennement le témoin. On peut gager que, si ce mouvement s’amplifie, les associations d’action sociale se sentiront plus encore investies de leur responsabilité à développer des stratégies qui construisent de véritables alternatives aux modèles unilatéraux et descendants de la technocratie.

Pour le GNDA :

Roland JANVIER, Vice Président