Décentralisation, Acte III : Enjeux pour les associations d'action sociale

Journées d'Etudes

21-22 mars 2013 - PARIS - Espace Montcassin, 164 rue de Javel, 75015

Ces journées étaient habitées par la question induite dans le texte de présentation de ce temps fort national du groupement des directeurs généraux : en quoi cette troisième réforme de la décentralisation va-t-elle impacter nos associations d’action sociale ? Ce qui est annoncé comme un renouvellement de la démocratie territoriale est-il réellement une opportunité pour les associations ?

Jean-Louis Sanchez, directeur de l’ODAS, ouvre le feu en nous rappelant trente ans d’histoire de la décentralisation dont, à ses yeux, la seule légitimité est de renforcer la « chose publique ». Il ne cache pas sa déception de découvrir, en l’état actuel du projet, un texte très organisationnel, très comptable, conçu sans même avoir fait une évaluation de l’existant. Une fois de plus, selon lui, la décentralisation se réduit à une « déconcentralisation ».

Il cite la contribution de l’ODAS au débat – débat trop timoré – en rappelant le triptyque qui devrait organiser l’action publique : Prévenance (garantir le vivre ensemble) qui concerne les villes (Cf. le dispositif de réussite éducative) ; Prévention (sécuriser le lien social) qui concerne les départements ; Protection (venir en aide aux plus fragiles) qui concerne l’État. Il plaide pour le développement de la fraternité selon une vision politique qui consiste à ce que chaque français soit acteur de solidarité. Selon lui, la période est propice à l’imagination : « C’est dans des périodes de vulnérabilité qu’on peut imaginer des choses et tout réinventer ! » Il conclut en précisant que l’organisation de l’État français ne peut se concevoir qu’au regard de l’organisation européenne et il appelle de ses vœux une Europe fédérative des régions au lieu de l’Europe des Etats que nous connaissons aujourd’hui.

De ce premier exposé, il ressort une première question : comment nos associations peuvent-elles être des forces créatrices dans ce contexte ?

Arnaud Vinsonneau, consultant en droit social, repart également des fondements historiques de l’idée décentralisatrice française fondée sur le fait que c’est à l’échelon  local que les besoins sociaux peuvent être le mieux appréhendés, et donc, les réponses les plus ajustées (Cf. texte de son intervention). Il rappelle ensuite comment l’évolution de l’organisation a sérieusement compliqué les choses : répartitions de blocs de compétences entraînant une double compétence sur l’action sociale, transfert du RMI aux départements qui scinde décision et gestion, insuffisance des transferts de moyens associés aux compétences, puis, avec la RGPP, tarissement de l’autonomie fiscale des collectivités territoriales.

Aujourd’hui, ce qui se prépare ne donne pas plus le moral. On nous annonce deux objectifs : réforme de l’État portant une ambition de renouvellement de l’action publique et réforme des collectivités locales. Le texte déposé au Conseil d’État ne traite que ce second volet et apporte des complications là où il fallait simplifier ! Il instaure une libre détermination des acteurs avec le pacte de gouvernance territoriale qui s’appuiera sur les conférences territoriales de l’action publique. Il réaffirme et renforce le rôle de chef de file des départements et crée les métropoles avec un statut spécifique.

Sauf que le compte démocratique n’y est pas : Nous sommes devant une « réforme des élus pour les élus » qui a oublié la société civile. Elle ne dit rien de la démocratie participative, ne réinterroge pas les systèmes de protection sociale, rien des observations et diagnostics (système d’information), rien sur l’enjeu de la petite enfance, ni sur le financement des politiques de solidarité et de la lutte contre les inégalités. Arnaud Vinsonneau s’étonne du silence assourdissant des associations et de leurs têtes de réseaux sur ces sujets : pourquoi n’êtes-vous pas force de proposition sur ce dossier essentiel ?

Sa  question est dure mais tellement vraie !

Lors du débat qui suit ces deux interventions, Jean-François Bauduret, un des rédacteurs de la loi 2002-2 maintenant en retraite, insiste sur trois questions que devrait traiter l’acte III. La coordination des acteurs d’abord : il rappelle que la compatibilité des systèmes d’information était prévue dans la loi rénovant l’action sociale et médico-sociale. Il réclame des états généraux des systèmes d’information pour débloquer cette situation intenable. Concernant le projet de transfert des ESAT aux départements, s’il admet l’idée, il confirme la position d’Arnaud Vinsonneau : au-delà du transfert des moyens existants, c’est la question du développement du financement des places qui doit être interrogé (question qui reste valable si les ESAT devaient rester dans le giron des ARS). Enfin, il évoque le risque qu’encoure la gouvernance originale et efficiente des MDPH si elles devaient être transférées aux départements (projet déjà abandonné au moment de nos débats).

Pierre Savignat, directeur d’hôpital et maitre de conférences associé à l’université de Grenoble, prend également part au débat pour rappeler que les enjeux sont d’abord politiques. Or, « les politiques abordent les question la tête en bas. » Faut-il tout remettre à plat où choisir de faire du « mécano correctif » ? Par exemple, sur la question des FAM, l’enjeu est-il de débattre sur le transfert de la compétence aux départements ou à l’État ? Ou n’est-il pas plutôt d’ouvrir, à travers ces structures emblématiques, un débat sur la médicalisation de la question sociale ?

Le véritable débat à conduire autour de l’acte III est celui des articulations des acteurs dans un projet de société lisible et ambitieux : où sont nos associations dans ce débat ?

Marc Rouzeau, formateur à l’IRTS de Bretagne et à l’IEP de Rennes, situe les enjeux qui traversent et structurent le secteur de l’action sociale (Cf. texte de son intervention). D’abord, nos associations déploient leurs actions dans un « secteur inachevé » où l’action sociale s’est progressivement diluée dans un ensemble complexe de politiques articulées entre elles. Il décrit les transformations qui sont à l’œuvre en insistant sur la « métropolisation des questions sociales » dans un contexte où l’État oserait (à nouveau ?) dire la norme et avec des départements décidemment « insubmersibles ». Autre mutation marquante : la contribution politique des usagers associée à une « protocolisation des pratiques ». Mais ce paysage est brouillé par la prise de pouvoir des ARS et l’apparition de nouveaux opérateurs accompagnés d’une reconfiguration des fonctions (Cf. réformes des diplômes). Dans le tableau qu’il nous projette, il interroge : qui sont les innovateurs ? Quelle figure ont-ils ?

Il apparaît alors que nos associations d’action sociale sont éloignées de ces nouveaux acteurs de l’innovation sociale.

Laurence Quinaut, directrice générale des services du Conseil Général d’Ile et Vilaine, rebondit sur l’exposé de Marc Rouzeau et pose la question : « Vers-où va-t-on ? Qu’est-ce qui est souhaitable pour l’action sociale ? » Elle dit avoir besoin d’une vision plus équilibrée de l’action sociale qui réarticule les besoins des territoires, le modèle d’action et les contraintes budgétaires. « Sinon, on va dans le mur ! » C’est ce qu’elle a formulé, avec quelques collègues, dans une interpellation écrite (« L’action sociale, boulet financier ou renouveau de la solidarité ? »). Les conseils généraux n’ont pas suffisamment pensé les effets pervers de leurs interventions. Les « pouvoirs publics providence »inscrivent l’action dans une logique de droit qui délite les solidarités de proximité. Il convient donc, selon elle, de rééquilibrer le modèle sur trois piliers : les droits (la solidarité), la responsabilité individuelle et citoyenne (le pouvoir d’agir) et le développement social territorial. La réforme de la décentralisation devrait avoir pour but de renforcer ces trois dimensions de l’action.

Mais Laurence Quinaut pense que nous ne progressons pas dans ce sens : le pilier de la solidarité nationale est fragilisé par l’absence du volet financement dans la réforme. Par contre, des avancées sont perceptibles dans la clarification des rôles : cependant, les départements demandent plus de décentralisation. Il faut en outre clarifier la gouvernance du social et c’est, dit-elle, le point positif de la réforme où elle distingue des brèches où s’engouffrer pour répondre aux besoins locaux (tels les conférences départementales de développement social).

Là, elle ouvre une parenthèse sur le rôle des associations dans cette dynamique à créer : il faut tricoter autrement les liens entre pouvoirs publics et associations par un dialogue partagé entre pouvoirs publics, associations et société civile dans le but de développer de l’expertise commune. Il nous faut sortir d’une logique de prestataire et, pour cela quitter la relation de gestion entre association et Conseils Généraux.

Enfin, la DGS d’Ile et Vilaine conclut son exposé sur la dimension citoyenne avec deux regrets : cette perspective est trop éloignée du projet de loi sur la décentralisation et, dans le plan de lutte contre la pauvreté, trop réduite à la seule question de la participation. Or, selon elle, l’enjeu n’est pas de donner une place aux personnes dans ce qu’on a décidé pour elles mais de leur donner l’initiative dans la construction même des actions. Pour cela, il faut partir des ressources des personnes, pas de leurs manques et faire une place aux citoyens au milieu de nos systèmes professionnalisés (Cf. en protection de l’enfance ce qui pourrait se faire avec les tiers dignes de confiance).

Maryvonne Le Dun, députée et vice-présidente du conseil régional Languedoc-Roussillon, prédit que la « V8 » (8^ème version) de l’avant-projet de loi va être « terriblement secoué » parce qu’il est « terriblement pas secoué » (ni secouant ndlr). Toute loi, dit-elle, produit des effets pervers qui ne sont pas mesurables, parce que trop rarement évalués. Toute loi suppose donc des révisions régulières. Ceci est rendu nécessaire parce que nous sommes dans un monde incertain et improbable. La difficulté, c’est que « la France est un pays de la diversité tout en voulant être normé. » Autre paradoxe présenté par la députée de l’Hérault, l’articulation entre responsabilité individuelle et responsabilité collective (la première serait « de droite » et la seconde « de gauche ») : nous avons besoin d’assumer l’une et l’autre. Devons-nous passer d’un État tout puissant à une atomisation ? C’est de norme dont nous devons parler, mais de normes adaptées aux particularités et renégociée très régulièrement. La négociation suppose l’acceptation qu’il faut faire des choix.

Finalement, Maryvonne Le Dun en arrive à l’aspect qui lui semble essentiel : la question des priorités, c’est d’abord la question des gens qui sont autour de la table de négociation : Qui parle ? D’où ? Selon quelle légitimité ?

Ces journées nationales d’étude s’achevaient par une table ronde où le GNDA avait convié les fédérations à discuter de la place et du rôle des têtes de réseau dans les enjeux territoriaux.

Françoise Kbayaa, Vice-Présidente de l’UNAPEI, fait part de la sensibilité de son union quant au respect et à la défense des droits des personnes. Elle constate qu’en l’état, l’avant-projet de loi représente plutôt un recul, notamment par le risque que ferait courir aux MDPH leur transfert aux départements. Que deviendrait leur gouvernance qui, aujourd’hui, associe directement les bénéficiaires via leurs fédérations et associations ? Pour elle, le même risque se présente avec le transfert des ESAT qui risque de limiter encore les droits des travailleurs handicapés. Dans cette réforme des enjeux territoriaux, l’UNAPEI accompagne ses adhérents dans les regroupements, mutualisations, coopérations en valorisant la dimension politique de ces projets.

Marie Aboussa, Directrice Déléguée au sein de la Direction Générale Adjointe « Services aux adhérents » à la FEGAPEI, remarque, elle aussi, que la dimension du handicap est absente de l’acte III de la décentralisation. Nous sommes loin de la loi ambitieuse qui avait été annoncée, très loin de l’idée de co-construction des politiques publiques. La décentralisation annoncée ne clarifie pas l’indispensable sécurisation financière qui doit accompagner l’exercice des compétences.

Dominique Balmary, Président de l’Uniopss, rappelle que l’Union est, par principe, attachée à la décentralisation. C’est bien dans les territoires que doit se vivre la solidarité. La réforme n’a pas été l’occasion d’un grand rendez-vous entre l’État et les corps intermédiaires : « Nous n’avons pas été consultés. La décentralisation n’est pas un sujet social. » Plus largement, il constate que les français ne sont pas à l’aise avec la décentralisation : « Ça fait trente ans qu’on essaye. » L’acte III ressemble étrangement aux deux premiers : pas d’amélioration (voire même une aggravation) du « mille feuilles administratif » ; pas de clarification dans la répartition des compétences ; pas de progrès sur la prise en compte des zones désertiques… La loi sur la décentralisation n’a pas vocation à traiter les problèmes sociaux, d’où sa surprise à y voir aborder la question des MDPH et des ESAT. Il faut respecter « l’arbre généalogique de l’histoire », le département a toujours eu vocation à assurer une fonction réparatrice. Il est judicieux de voir la région confortée dans son rôle de développement économique. Cependant, si on veut mieux mailler l’économique et le social, c’est la région qui semble être le bon échelon. Il faut tracer les perspectives à moyen terme du social et, pour ce faire, l’inscrire dans le schéma régional d’aménagement du territoire. Plus généralement, les schémas doivent être coordonnés au niveau régional. Alors que nous sommes en pleine métamorphose, conclut-il, le système qui se construit est peu clair et peu stable.

Xavier Bombard, co-président du GNDA, interpelle fortement les fédérations présentes autour de la table : « Nous, directeurs généraux, sommes pris dans le système ainsi décrit et nous portons une question : que font nos fédérations ? Cette loi marque l’absence totale des corps intermédiaires que sont nos associations dans la construction démocratique. Quelle est la vision des fédérations de ces nouveaux horizons ? Quelle est leur stratégie ? Nous ne pouvons continuer à être, à ce point, inaudibles et absents des débats publics ! »

Cette interpellation synthétise bien l’impression qui se dégage de ces deux journées très riches d’échanges et d’analyse, mais qui reste encore sans réponse stratégique claire pour le moment.